Евгений Жовтис: «Наши гражданские организации не обладают достаточным потенциалом для предметного и квалифицированного разговора с государством»

В день инаугурации глава государства Касым-Жомарт Токаев подписал указ о создании национального совета общественного доверия для развития диалога власти с народом. При этом площадка, которая объединяет представителей госорганов и гражданского общества, в стране уже есть – с 2013 года при министерстве иностранных дел действует Консультативно-совещательный орган «Диалоговая площадка по человеческому измерению» (КСО ДПЧИ). О том, насколько эффективным является диалог на полях отечественного МИДа, мы в конце прошлого года поговорили с директором Казахстанского Международного бюро по правам человека и соблюдению законности (КМБПЧиСЗ) Евгением Жовтисом.

На одном из КСО было заявлено, что в рамках проекта с Европейским Союзом созданы и разработаны дорожные карты с подробным перечнем рекомендаций. Предполагалось, что эти дорожные карты на предмет имплементации рекомендаций в законодательство рассмотрят экспертные группы. Расскажите, пожалуйста, как прошел этот процесс. Были ли внесены какие-либо изменения? Какие были сделаны выводы?

Все дорожные карты обсуждены. Надо отдать должное министерству иностранных дел, которое помогало нам организовывать эти встречи. Нашим партнером по этому проекту является Фонд развития парламентаризма в Астане во главе с г-жой Батталовой, которая также является сокоординатором подгруппы КСО по развитию демократии.

Эти экспертные встречи и обсуждения мне представляются достаточно обнадеживающими. Во-первых, мы объединяли обсуждение дорожных карт с расширенными заседаниями подгрупп КСО ДПЧИ. Во-вторых, почти на всех обсуждениях присутствовали представители ключевых госорганов, в компетенцию которых входили рекомендации или выполнение тех рекомендаций, к которым были составлены дорожные карты.

На достаточно хорошем уровне были организованы данные встречи: в них участвовали представители Верховного суда, министерства общественного развития, министерства юстиции, уполномоченного по правам человека, Комиссии по правам человека. В обсуждении ряда дорожных карт участвовали представители министерства внутренних дел, и даже представитель Комитета национальной безопасности пришел на одно из обсуждений.

В целом каждое обсуждение собирало до 25-30 человек, из которых не менее 15 представляли госорганы. Важно, что разговор был очень предметным и квалифицированным. По целому ряду дорожных карт мы получили некоторую информацию от госорганов касательно того, что делается.

Например, нам стало известно, что министерство юстиции разработало план мероприятий по имплементации рекомендаций спецдокладчика ООН по вопросу о праве на свободу мирных собраний и ассоциаций Майна Киаи, который посещал Казахстан в 2015 году. Два года ничего не было. Мы слышали только очень жесткую критику со стороны госорганов в адрес этого доклада и вдруг неожиданно узнали, что государство собирается в какой-то мере эти рекомендации имплементировать.

Второй позитивный момент был связан с продолжением обсуждения на площадке министерства юстиции с участием министерства труда и социальной защиты рекомендаций, связанных с экономическими и культурными правами. Вдруг мы с интересом узнали, что они включены в планы обоих министерств как основа дорожных карт.

По ряду дорожных карт дискуссия была менее продуктивной и конструктивной, не так много информации было представлено. Особенно это касалось ключевых карт, связанных с политическими правами и гражданскими свободами. Тем не менее, как мне кажется, эти обсуждения, которые являются незаконченными, продолжатся. Очень важно отметить, что каждое обсуждение будет посвящено тому, как дальше взаимодействовать с госорганами по имплементации рекомендаций.

Возвращаясь к началу этого проекта, одним из его ключевых моментов и целью было повышение роли и участия [гражданского общества] в выработке государственной политики по имплементации рекомендаций международных органов. Как и предполагали, роль гражданского общества сейчас ограничивается только тем, что оно оценивает государственный доклад, дает свои рекомендации международным органам и те, в свою очередь, дают рекомендации государству, и дальше государство действует отдельно.

Данный проект и обсуждения, проходящие в его рамках, сыграли важную роль, так как они, во-первых, продемонстрировали интерес гражданского общества к тому, чтобы рекомендации имплементировались с учетом его мнения, и во-вторых, госорганы обнаружили, что это не так страшно – контактировать с гражданским обществом, искать точки соприкосновения и, прежде всего, экспертный потенциал. В последние 4-5 встреч мы подключили и пригласили для участия представителей академической науки.

Впервые участвовали в них наши ведущие эксперты: в частности, господин Кагамов, председатель общественного совета при министерстве внутренних дел и автор комментария к нашему уголовно-процессуальному кодексу, и господин Борчишвили, автор комментария к нашему уголовному кодексу. Это люди, которые представляют нашу науку, в том числе прикладную, и занимаются конкретными вопросами, которые поднимаются в рекомендациях. Поэтому есть целый ряд позитивных моментов, но это только начало пути.

Сейчас мы положили государству на стол видение гражданского общества. Мы бы хотели, чтобы эти рекомендации были имплементированы. Мы получили кое-какую информацию о том, что собирается делать государство. Мы договорились, что эти контакты сохраняем на постоянной основе и институциализируем этот диалог. Следующий этап – мы будем организовывать запросы по целому ряду параметров и индикаторов, по которым можно будет оценивать имплементацию рекомендаций, которые в каждой дорожной карте есть.

Мы собираемся обратиться к Европейскому Союзу с просьбой продлить этот проект хотя бы до конца 2019 года (по плану он заканчивается в августе), чтобы иметь возможность сделать повторную оценку после еще одного года.

Сам по себе проект был нацелен на имплементацию рекомендаций, но это не было его главной целью. Мы понимаем, что имплементация целого ряда рекомендаций занимает не один год, а иногда даже не пять лет. Для нас важнее было повысить уровень участия гражданского общества в выработке государственной политики по имплементации этих рекомендаций. Это, как на Западе говорят, упражнение имело довольно позитивный результат. Оно достаточно сдвинуло коммуникации, сотрудничество, взаимодействие государства с гражданским обществом в части этой работы.

Как говорилось ранее, целый ряд рекомендаций был очень кардинальный, по ним еще нет политической воли. Но не было ни по одной рекомендации полного отторжения, обсуждалось все. У государства нет «аллергии» на этом этапе к каким-то вопросам. Это не значит, что они сейчас уже готовы их имплементировать, но разговаривать они уже готовы даже по ним.

2019 год очень важен, потому что после того, как мы закончим обсуждение, мы подкорректируем дорожные карты с учетом результатов этих обсуждений. Далее наша задача будет отслеживать, что происходит, а с другой стороны – участвовать в выработке государственной политики по их имплементации по отдельным шагам, мероприятиям.

Когда мы запускали этот проект, я говорил, что каждая по существу дорожная карта, если говорить об интересах гражданского общества, является в каком-то смысле минизаявкой на очередной грант и поддержку от международных организаций (и финансовую, и техническую). Дальше эта работа будет дробиться, так как Бюро по правам человека не занимается всем. Хотя мы инициировали этот процесс, это абсолютно не означает, что мы будем заниматься всеми 50 дорожными картами.

По каждой дорожной карте есть колонка, где перечислены те НПО, которые специализируются на той или иной тематике. Сейчас очень многое будет зависеть от их активности и готовности использовать эти каналы обратной связи, появившиеся возможности взаимодействия с государством для имплементации рекомендаций с точки зрения интересов гражданского общества.

Как можно будет понять, что проект устойчив даже после его завершения? Какие результаты должны быть достигнуты?

Проект носит высокую степень устойчивости, потому что диалог институциализирован, т.е. появились формы: диалоговая площадка по человеческому измерению, рабочая группа и подгруппы, которые при ней существуют. Самое главное, что эти дорожные карты легли в основу взаимодействия между государством и гражданским обществом, а несколько из них легли в планы мероприятий. Это означает, что работа над ними – закончится проект или нет – будет продолжаться.

Появились каналы обратной связи, привычка – мы знаем какие ведомства, какие люди занимаются этой проблематикой, в чью компетенцию и полномочия это входит, они знают, кто в гражданском обществе этим занимается и на этом специализируется. Мы уже стали получать запросы от министерства юстиции и министерства общественного развития, чтобы мы привлекли людей по определенным темам. Например, ребята, которых мы возили по дорожным картам по недискриминации и по правам инвалидов, находятся в шорт-листе госорганов по вопросам экспертизы каких-то шагов или продвижения международных обязательств Конвенции о правах инвалидов. Появляется механика, процедуры, институциональное оформление. Это всё обеспечивает высокую устойчивость проекта.

Что касается результатов, я достаточно осторожен. Ведь мы среди рекомендаций отобрали наиболее острые и дискуссионные проблемы, решение которых зачастую зависит не только от экспертов или технических возможностей, а от политической воли, процесса, режима, в котором мы живем, что сильно этот процесс ограничивает. Я с достаточно умеренным оптимизмом смотрю на результаты, потому что многие процессы зависят от целого ряда факторов – геополитических, внутриполитических.

В идеале хотелось бы, чтобы это было имплементировано, все рекомендации отработаны, привели к изменению законодательства, социальному развитию, повышению потенциала. Как промежуточный результат я все-таки вижу взаимодействие экспертов и активистов гражданского общества с государственными чиновниками, компетентными в имплементации тех или иных рекомендаций. Мы уже считаем, что по целому ряду моментов, возможно, не будет необходимости писать теневой доклад, искать альтернативные возможности. На наш взгляд, можно будет общий доклад делать достаточно информативным и репрезентативным совместно с государством.

Нужно отметить, что и КСО, и рабочие группы, их подгруппы – это неединственные формы участия гражданского общества в государственной политике. Развиваются Общественные советы, через которые какие-то решения проходят, появляются площадки, рабочие группы и пр. Это так называемая «added value» – дополнительная ценность этого процесса.

Это является значительным вкладом в развитие институциализации диалога, а она развивается, что очевидно, по разным причинам. Наши власти хотят, чтобы наше государство вошло в 30-ку наиболее развитых, вступить в ОЭСР, быть признанным. Есть ряд стандартов с этим связанных. Кроме того, есть чисто прагматические моменты, когда зачастую на государственной службе, которая достаточно «текучая», люди на постах очень быстро меняются, не достает профессионализма, экспертного потенциала, которым обладает гражданское общество, чьих экспертов они опасаются привлекать. Этот процесс находится в движении.

В идеале я вижу это совершенно естественно: выполняя международные обязательства, государство консультируется, использует экспертный потенциал на горизонтальном уровне. Когда нет необходимости писать письмо на имя министра, собираться с чиновниками, чтобы решать простые вопросы.

И последнее, что я вижу: рекомендаций было несколько сотен, мы выбрали 50. Это не означает, что остальных нет. Сама институциализация диалога, само появление этих процедур, механизмов, форм, оно может быть применимо для другого. Это как проложенный путь. Через 50 мы показали, как можно функционировать, чтобы и дальше по любым другим вопросам и без всякого проекта это работало.

На КСО Вы подчеркнули важную вещь насчет проведения мирных собраний, попеняв на заблуждения министерства юстиции, когда они, не совсем понимая конституционное право в этом вопросе, апеллировали только к местам проведения, игнорируя шествия и митинги. Этот вопрос на Ваших встречах поднимался?

Вопрос очень острый не только по мирным собраниям, но и по свободе объединений. Если в случае с мирными собраниями, основные «копья» ломаются вокруг разрешительного порядка (не уведомительного) и вопроса движущихся собраний (шествий, демонстраций), то в случае с правом на объединение существует своя проблема – запрет на существование незарегистрированных общественных объединений, что абсолютно противоречит международному праву. Государство не должно запрещать кому-либо объединяться. Здесь также с умеренным оптимизмом можно сказать, что мое апеллирование к международному праву немного подвесило Минюст.

Они думали, что делают шаг вперед, увеличивая количество мест, совершенно не предполагая, что проблема более сложная, потому что есть еще движущиеся собрания. Вопросы мирных собраний в основном находятся в ведении МВД и Генпрокуратуры, вопросы объединений – в ведении министерства общественного развития.

С министерством общественного развития диалог значительно более продуктивный, потому что сейчас готовятся поправки в законодательство о некоммерческих организациях. Есть большие шансы, что мы уберем эти обязательные регистрации или упростим регистрацию, увеличим количество регуляционно-правовых форм, потому что сейчас у нас только фонды и учреждения. Общественные объединения будут нечленскими общественными организациями. Там подвижки достаточно неплохие. Мы в очень тесном контакте с юристами министерства общественного развития и привлеченными ими юристами, которые работают над этими изменениями, в том числе, в Гражданский кодекс.

С мирными собраниями пока ситуация потяжелее, потому что, очевидно, нужен новый закон. Понятно, что закон, который действует больше 20 лет с 1995 года давно устарел, и нужно что-то с этим делать. Пока такое ощущение, что власти боятся это трогать. Они запуганы тем, что мирные собрания – это способ захвата власти, и все время пытаются дуть на воду, и пока видимых шагов к изменениям нет.

Тем не менее, как я уже говорил, рекомендации спецдокладчика ООН по вопросу о праве на свободу мирных собраний и ассоциаций 2015-го года, которые в общем-то этого касались, министерство юстиции поставило в план, они хотят это имплементировать. Пока идут кое-какие дискуссии, есть цель как-то эту ситуацию улучшить, но пока вопрос на стадии обсуждения, потому что всё сейчас находится, как нам говорят, в рабочей группе при Генеральной прокуратуре, которая не очень понятно, как собирается, и гражданское общество там не сильно представлено. Поэтому мы очень рассчитываем на то, что дорожная карта, которую мы по этому вопросу написали, послужит большей институциализации этого диалога и большему нашему участию в принятии решений.

То есть можно сказать, что проблема признана. Склонность к тому, что ее надо решать, есть. Но поскольку четыре права – на мирные собрания, свободу слова, свободу совести и религии, свободу объединений – относятся к наиболее острым, остро-дискуссионным политическим правам, здесь власти (исходя из существа политического режима в Казахстане – это авторитарная система) с определенной степенью осторожности к этим вопросам относятся, и каких-то кардинальных шагов пока не делают. Но признание, что их нужно делать, что нужно что-то менять – оно есть. Посмотрим, как оно дальше будет реализовываться.

Не кажется ли Вам, что площадка КСО требует реформирования? Даже на уровне технического обеспечения все не очень гладко, когда на одном конце стола не слышно тех, кто говорит на другом конце стола. Может быть, сам формат уже устарел? Является ли он вообще эффективным с точки зрения работы с государством? Возможны ли какие-то другие более эффективные форматы взаимодействия с госорганами для лоббирования системных изменений?

Вопрос очень хороший, но я бы все-таки посмотрел на цель этой площадки и, скажем так, не очень согласился с Вами. Что такое площадка КСО? Это национальная площадка ОБСЕ по существу. Это то же самое, что осуществляет на международном уровне ОБСЕ. Формат ежегодного совещания ОБСЕ по человеческому измерению никогда не менялся, он один и тот же. Цель его очень простая: прийти и сказать то, что ты хочешь, в рамках поставленных задач. Выступило государство, выступили НПО, государство что-то ответило – вот формат. Этот формат не предполагает никаких других механизмов и процедур. Это площадка. Вы пришли на площадку и обменялись мнениями.

И в этом смысле КСО именно в такой форме и должно выполнять свою роль. Это место, где четыре раза в год мы собираемся и что-то обсуждаем. Мы сами определяем, что хотим обсуждать, потому что повестку дня мы утверждаем в начале года. Предложения принимаются от всех, кто считает нужным из внести, от всех членов КСО. В КСО входят все ключевые правозащитные организации. КСО выстроен по нормальной процедуре одного доклада от государства и одного доклада от гражданского общества.

Я согласен с техническими проблемами, потому что новая система, которая действует в МИДе, достаточно сложна, но я уже нашел выход из положения – просто нужно пользоваться наушниками и все, тогда все это дело работает, с любой точки можно услышать, то есть не надо пытаться вслушиваться без наушников. Наушники позволяют слушать, когда есть перевод, а когда перевода нет, просто звук дают.

Поэтому в этом смысле КСО выполняет роль национальной площадки ОБСЕ в отличие от международной площадки ОБСЕ, на которую мы тоже ездим раз в год. А здесь четыре раза в год. Все, что говорится в отношении эффекта, результатов и т.д. – это вопрос к деятельности на другом уровне, не на этой площадке. Это деятельность рабочих групп и подгрупп. И вопрос заключается в том, насколько участники КСО, которые большей частью являются одновременно и участниками рабочей группы или тех или иных подгрупп, этот инструментарий хотят задействовать.

Понимаете, тут мяч находится как раз на стороне гражданского общества, а не власти. Власть в лице МИДа, при котором эта площадка создана, обеспечивает участие: «Вы собираетесь, ради бога! Мы поможем вам обеспечить участие госорганов. И дальше, пожалуйста, обсуждайте в небольших подгруппах вместе с госорганами вопросы, которые вы считаете необходимыми. Мы будем обеспечивать, чтобы они на это дело приходили, и в рамках рабочих подгрупп эти обсуждения шли».

Мы вот этим проектом с дорожными картами это дело еще больше систематизировали и сделали еще более целевым. То есть мы определили: «Вот мы ЭТО обсуждаем, вы приходите». Поэтому эти обсуждения дорожных карт по существу были заседаниями подгрупп. Это как раз было то, о чем мы говорим. Там мы в целом обсудили, выслушали друг друга, а здесь мы работаем над конкретными вопросами.

Однако, к сожалению, я должен признать, что проект сам по себе высвечивает не только позитивные результаты или создает какие-то основы для диалога – он еще высвечивает и проблемы. Они есть, конечно, в отношении госорганов: некоторые из них не очень активно в чем-то участвуют, некоторые посылают людей, которые не очень компетентны… Хотя надо отдать должное: поскольку это бюрократический аппарат при более точно поставленных задачах и более хорошем «пинке», он работает более-менее эффективно. Значительно сложнее ситуация с гражданским обществом.

Я много раз говорил и продолжаю стоять на этой позиции, что если мы хотим общаться с государством по серьезным вопросам, пытаясь заниматься advocacy, призывать к каким-то системным изменениям, мы должны обладать достаточным экспертным потенциалом. Мы должны разговаривать на очень предметном, четком, аргументированном языке. К сожалению, большинство наших НПО такими возможностями не обладают. По разным причинам.

И именно потому, что они такими возможностями не обладают, они и не очень заинтересованы, получается, участвовать в таких экспертных встречах. В результате, происходит очень интересный процесс: несмотря на то, что в КСО 35 и больше представителей государства и гражданского общества, рабочая группа значительно меньше по членству. Подгруппы – открыты. Там может состоять любой, кто хочет участвовать или кто компетентен или специализируется на той или иной теме.

Знаете, это такая перевернутая пирамида – самое большое основание наверху, а к низу оно начинает усыхать и к концу сводится к 5-10 (максимум 12) организациям или людям. И получается, что дело не столько в том, что КСО – не тот формат… оставляем КСО как площадку, четыре раза в год обращаемся, переходим на уровень того, что предполагается, будет действовать постоянно, решать проблемы, и где наша главная задача как секретариата рабочей группы и МИДа – обеспечить участие. Но мы не можем это участие обеспечить, потому что наши гражданские организации, НПО по разным причинам не обладают потенциалом для предметного и квалифицированного разговора.

В результате получаются две несоприкасающиеся линии: одна линия участвует, постоянно вырабатывает предложения, делает дорожные карты, обсуждает их, приходят эксперты, подтягиваем других, адвокатура сейчас к нам подтянулась очень хорошо, научное сообщество; и с другой стороны, НПО, которые приходят или вообще не приходят, смотрят на этот процесс со стороны и достаточно критически к нему относятся по той простой причине, что они в нем не участвуют независимо ни от каких призывов.

И это очень сильно меня беспокоит, потому что когда мы составляем дорожную карту и вот эту колонку выделяем – какие НПО на это подписываются и готовы в этом участвовать – из десятков-сотен НПО, которые в принципе как-то активны, список сводится до пяти, максимум десяти организаций. И это создает серьезнейшие проблемы. И это не столько вопрос неправильно выбранной формы или той формы, которая по содержанию не отвечает каким-то ожиданиям.

Вся основная работа – внизу, на уровне рабочей группы, подгруппы, где есть возможности… как я уже в предыдущих интервью говорил, мы сделали специальную рабочую группу по законотворчеству. Этот законотворческий процесс во главе с Татьяной Зинович (одна из сокоординаторов подгруппы) – вполне неплохой. Мы попадаем в те или иные рабочие группы парламента.

Но вопрос встает очень простой, что это та тема, где нужен профессионализм, где нужно работать. А тут у гражданского общества – при всем его неплохом потенциале – эффективность невысокая, и оно скукоживается, как я уже говорил, до нескольких организаций. И это одна из самых серьезных проблем. Но я, честно вам скажу, не так сильно этим обеспокоен…

Конечно, это немножко нас ослабляет. Потому что это все равно время. Как бы мы ни хотели очень быстро всего достичь, это определенное время. Когда площадка начиналась в 2013 году, она вообще была только перепалкой, какой-то дискуссией. Она институционализировалась только к началу 2015 года. К началу 2017 года мы через те же самые дорожные карты сделали ее более работоспособной и эффективной.

И за эти 4-5 лет появились новые… не могу сказать, десятками или сотнями, но единицами появились организации, люди, эксперты, которые даже участвовали в разработке дорожных карт. Появляется новое поколение. Люди, которые раньше этого сторонились. В дорожных картах этого никогда раньше не было, чтобы в обсуждении вопросов участвовали представители академической науки.

Они обычно этого дела сторонятся, считают, что они занимаются теорией, а там правозащитники с государством что-то решают… Сейчас они стали появляться, стали что-то предлагать, стали участвовать в этом процессе. Это процесс, который идет. Я не думаю, что в этом смысле нужно как-то менять формат самой площадки. Она вполне нормальная. Нужно использовать представляющиеся возможности на следующем уровне – там, где основная работа, где есть возможность чего-то достичь.

54321
(0 votes. Average 0 of 5)